פסק-דין בתיק עת"מ 32725-05-12

1.         העתירה שבכותרת - עניינה בקשה לפי חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998 לקבלת נסחי רישום בספחי הזכויות (טאבו) של חלקות מקרקעין מסוימות באזור הכפר אל-בירה שבאזור. לפי נוהל שעל פיו נוהג ראש המינהל האזרחי באזור, תנאי למסירת המידע הוא היותו של מבקש המידע "צד נוגע בדבר". בקשת העותרת סורבה על יסוד הקביעה שהיא אינה "צד נוגע בדבר" לפי הנוהל.

רקע רלבנטי

2.         העותרת היא עמותה שלדבריה "פועלת ביו"ש" "לשמירה על אדמות ונכסי המדינה ולמנוע השתלטות של גורמים שונים על משאבי הקרקע הלאומיים..." (סעיף 1 לעתירה). היא ביקשה מידע הנוגע באופן ספציפי לשלושה גושי רישום בספר הזכויות (טאבו) באזור הכפר אל-בירה: גוש 22 חלקות 85 ו-87; גוש 21 חלקות 1 עד 19; גוש 17 חלקות 145 עד 237; וכן חלקה 285. מדובר בחלקות, שלא היה חולק לפניי על כך שהן גובלות ביישוב פסגות שבאזור. העותרת אף טענה, שחלק מהחלקות נמצא בתוך שטח היישוב (תצלומי אוויר של החלקות המבוקשות הובאו בסעיף 22 לעתירה המתוקנת). הבקשה הוגשה לקצין פניות הציבור והממונה על חוק חופש המידע במינהל האזרחי, ושולמה אגרת חופש מידע בגינה. בתשובה שיצאה מטעם קצין פניות הציבור והממונה על חוק חופש המידע כאמור, צוין שאין ברשות אדם שאינו ממונה, בעלים, או מיופה כוח של אחד מהשניים, לקבל נסחי רישום על אדמות (מכתב מיום 21.3.2012). על תשובה זו חזר הממונה במכתב מיום 16.4.2012. במצב דברים זה, הוגשה לבית משפט זה עתירה מטעם העותרת בה התבקש לחשוף את המידע. הוגשה תגובה מקדמית. לאחר דיון שהתקיים לפניי, ולאור הערות בית המשפט, ביקשו הצדדים אורכה על מנת לנסות ולבוא ביניהם בדברים כדי פתרון המחלוקת בהסדר. אלא שהדבר לא צלח והמשיבים חזרו על עמדתם בדבר סירוב הבקשה לקבלת המידע. בעקבות זאת, הוגשה עתירה מתוקנת והוגש כתב תשובה.

הנוהל

3.         קודם שנבוא לטיעוני העותרת והמשיבים לגופם, נציין שהסירוב לבקשת המידע התבסס כאמור על "נוהל לקביעת היקף זכויות עיון בתיקי בקשות לרישום ראשון, השתתפות בדיוני ועדת הרישום הראשון ועיון ברישומי המקרקעין" (מש/1). בחלק הכללי של הנוהל צוין שהמינהל האזרחי יתן רשות ל"צד נוגע בדבר" לעיין במסמכים המצויים בתיקי בקשות לרישום ראשון, לקבל מידע מתוך התיקים או לגביהם ולהשתתף בדיוני הועדה לרישום ראשון (סעיף א' לנוהל). גם בכל הקשור לקבלת מידע מרישומי המקרקעין נקבע בנוהל שהמידע יינתן אם "נוכח הקמ"ט כי המבקש הינו צד נוגע בדבר" (סעיף ו' לנוהל). הנוהל גם מגדיר הגדרות שונות של מונחים שבו ובכלל זה "צד נוגע בדבר". דיבר זה הוגדר כ"צד לעסקה נושא תיק בקשה לרישום ראשון, שלוחו על פי דין, או מי שהניח את דעתו של הקמ"ט כי הוא בעל זיקה למקרקעין נושא העסקה" (סעיף ב' לנוהל; ההדגשה שלי, י.מ.).

העתירה

4.         בעתירה המתוקנת שהוגשה לבית משפט זה התבקש הסעד של מסירת עותק נסחי הרישום של המקרקעין האמורים לעיל. טענת העותרת, על ידי בא כוחה עו"ד עמיר פישר, היא שעל בקשה מעין זו שהוגשה חל במישרין חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998. לבד מביקורת על התנהלות המשיבים עד להגשת העתירה המתוקנת (אם בהסתרת הוראת הנוהל ונספחיו; אם במתן תשובה לא מנומקת; ואם במענה לא ברור) נטען תחילה, שהמונח "זיקה למקרקעין" שבנהלי המשיבים הוא רחב, ואין מקום לצמצמו רק לבעל המקרקעין הרשום או מיופה כוחו. הזיקה של העותרת מספיקה אפוא והיה מקום לתת לה את המידע. כטענה חלופית נטען, שדרישת ה"זיקה" שבוחנים המשיבים כתנאי מקדמי למסירת מידע - אינה מעוגנת בדין והיא אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק חופש המידע. לפי הוראת חוק חופש המידע, נקודת המוצא צריכה להיות גילוי המידע. כך בכלל וכך בפרט משעה מדובר במידע המצוי במרשם ציבורי של בעלי זכויות במקרקעין. העותרת הוסיפה וטענה, שלא מתקיימים בנדון הסייגים למסירת המידע שבסעיף 9 לחוק חופש המידע. אשר לעניין הפרטני, טענה העותרת, שהיא הצביעה על זיקה מספקת. היא מייצגת את היישוב פסגות. מדובר במקרקעין שחלקם נמצא בתוך שטח היישוב וחלקם סמוך לו. היא מבקשת את המידע לשם רכישת קרקעות נוספות סמוך ליישוב במטרה לפתח את היישוב ולהרחיבו. היא גם הדגישה, שמדובר בקרקעות טרשים שאין להם כל ערך לבד מהכללתן ביישוב עצמו.

התשובה

5.         המשיבים טענו בכתב התשובה מטעמם, ע"י באת כוחם עו"ד אחוה ברמן, שדין העתירה להידחות. כנקודת מוצא נטען שחוק חופש המידע עצמו לא חל במישרין בשטחי האזור. באזור חלים דיני התפיסה הלוחמתית של המשפט הבינלאומי. חוק חופש המידע הוא דין ישראלי והוא לא חל במישרין על המינהל האזרחי בהיעדר הוראה מפורשת בו על תחולה אקס-טריטוריאלית. עם זאת, הוסף ונטען, שהגם שחוק חופש המידע אינו חל במישרין באזור, חלים עקרונותיו.

6.         בהמשך לכך נטען, שבשטחי האזור קיימת מערכת נסיבות שונה ומיוחדת המצדיקה דין שונה לעומת הדין החל בישראל בכל הקשור בבקשות לעיין במרשם המקרקעין. בעוד שבשטחי ישראל ניתן לקבל מידע כפי שהתבקש בלא הוכחת הזיקה הנדרשת או זיקה כלשהי, שונה הדין באזור. כך כנקודת מוצא, בשל חובותיו של המפקד הצבאי להגן על חייה ורכושה של האוכלוסיה המוגנת הנתונה לשליטת הממשל הצבאי. כך, באופן ספציפי, בשל נוהג הקיים מזה שנים באזור ולפיו העיון ברישומי המקרקעין באזור אינו פתוח לציבור כאשר הנוהל הקיים ושעל פיו נדחתה הבקשה לקבלת המידע בנסיבות המקרה, תואם את הנוהג שהיה מקובל בירדן עובר לכניסת כוחות צה"ל לאזור. לפי הנטען, הוא תואם גם את הנהוג ברשות הפלסטינית בכל הקשור בפומביות רישומי המקרקעין.

7.         ואשר לנוהל האמור וטעמיו, נטען שניצבים ביסודו שיקולים כבדי משקל המצדיקים כאמור דין שונה לעומת הדין החל בישראל. נטען, שקיים חשש לחיי אדם במקרים שבהם פלסטינים מעורבים במכירת קרקעות לישראלים. מסירת מידע למי שאינו צד לעסקה עלולה לסכן את שלומם ובטחונם של גורמים פלסטינים המעורבים בעסקאות של מכירת מקרקעין באזור לישראלים. הדבר עולה כדי סייג למסירת מידע לפי סעיף 9(א)(1) לחוק חופש המידע - מחמת חשש לפגיעה בביטחונו או בשלומו של אדם. עוד נטען, שהוראת הנוהל מבוססת גם על החובה להגן על פרטיות הצדדים לעסקאות מקרקעין (ובהתאם לסעיף 9(א)(3) לחוק). מידע על אודות זיהוי בעלים פרטיים נכלל בגדר זאת. מדובר גם במידע שנמסר על בסיס ההנחה שהמרשם אינו פתוח לציבור. ועוד נטען, שלא ניתן להחיל את סעיף 13 לחוק חופש המידע, שעניינו קבלת התייחסות של צד שלישי העלול להיפגע מחשיפת המידע. כך, שכן מחזיקי נכסים רבים בשטחי C מתגוררים בשטחי A ו-B, וקיים קושי של ממש באיתורם וביצירת קשר עימם. טעם נוסף עליו עמדו המשיבים כמצוי ביסוד הנוהל, הוא החשש מפני זיופים והונאה ברישומי המקרקעין. בעניין זה נטען שקיים חשש כבד ומיוחד לזיופים והונאות בשטחי האזור והדבר מצא ביטוי גם בפרשיות שונות. קיימת, לפיכך, ודאות קרובה שגילוי מידע מספרי המקרקעין יגרום לשיבוש ממשי בתפקודו התקין של הריבון באזור - והכל בהתאם לסייג שבסעיף 9(ב)(1) לחוק חופש המידע; סייג הפוטר את הרשות מהחובה למסור מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות או את יכולתה לבסס את תפקידה.

8.         ובאשר לעותרת, נטען שזו לא הראתה זיקה מספקת למקרקעין לפי הנוהל. לא ניתן לראות בה בעלת עניין. היא אינה צד לעסקה או שלוחתו. אין די בעניין שהיא טוענת לו והוא בעלות במקרקעין גובלים ורצון לרכישת אדמות לצורך הרחבת היישוב פסגות.

9.         קודם שנבוא להכרעה בעתירה אציין, שבתגובה המקדמית שהגישו המשיבים צוין, שחלק מן העניין העומד להכרעה לפניי מתברר בעת הזו לפני בית המשפט הגבוה לצדק בבג"ץ 8759/11. אלא שלא התבקש על ידי מי מהצדדים לעכב את הדיון לפניי עד להכרעה באותו תיק. העותרת טענה שמדובר בנסיבות שונות לחלוטין ובשאלה שונה. המשיבים לא צירפו עותק של העתירה אלא רק של תשובה לבקשה לצו הביניים. ככל שניתן ללמוד ממנו, נראה אכן שהנסיבות הכוללות וגדרי העתירה באותו מקרה שונות הן; וגם המידע שהתבקש ומקורו שונה הוא. כפי שיובהר בהרחבה להלן, גם במקרה שלפניי השאלה מצומצמת יחסית, והיא נוגעת לפרשנות הנוהל ביחס לזיקתה של העותרת - על נסיבותיה וזיקתה למקרקעין. בנסיבות אלה, ובאין בקשה אחרת כאמור, לא מצאתי מקום לעכב את ההכרעה בהליך זה עד להכרעה בבית המשפט העליון בבג"ץ 8759/11.

דיון והכרעה

10.       לאחר שעיינתי במכלול החומר שלפניי ושמעתי בהרחבה את טענות ב"כ הצדדים במהלך הדיונים שהתקיימו לפניי בעתירה זו, מסקנתי היא שדין העתירה להתקבל במובן זה שיש לראות את העותרת כמי שנכללת בהגדרת "צד נוגע בדבר" לפי הנוהל הרלבנטי; ומשהראתה זיקה מספקת. בהמשך לכך, על המשיבים להעביר לעותרת את המידע שהתבקש (וכפוף להיעדר מניעה אחרת בדין להעבירו).

11.       אציין תחילה, שלא עלתה לפניי על ידי מי מן הצדדים טענה לחוסר סמכות עניינית של בית משפט זה להיזקק לעתירה. נטען אף במפורש על ידי הצדדים, שאין הם מעלים טענה של חוסר סמכות עניינית. גדר הספיקות לעניין זה יכול והיה אם בשל עמדת המשיב לאי תחולה של חוק חופש המידע על החלטותיו בנדון (וכנגזרת מכך קושי אפשרי בכל הקשור לפרט 2 לתוספת הראשונה של חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000); ואם בשל התחולה הטריטוריאלית של חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים עצמו (ראו ת"צ (י-ם) 27643-06-11 הריס מילר נ' עיריית מעלה אדומים (20.3.2012) - והאסמכתאות שם); עע"ם 3211/12 הריס מילר נ' עיריית מעלה אדומים (5.6.2013)). אולם בפסיקה ענפה של בית משפט זה נדונו והתבררו לגופן עתירות "לפי חוק חופש המידע" המתייחסות להחלטות המינהל האזרחי והמפקד הצבאי (ראו למשל עת"מ (י-ם) 8274/08 שלו נ' המינהל האזרחי (22.9.2008); עת"מ (י-ם) 22270-02-11 עמותת ירוק עכשיו נ' המינהל האזרחי יהודה ושומרון (1.9.2011); עת"מ (י-ם) 58426-10-10 רגבים נ' ראש המינהל האזרחי (11.4.2011)). במצב דברים זה, ונוכח אי העלאת טענה מצד מן הצדדים כאמור, נתייחס למחלוקת לגופה.

נקודת המוצא הנורמטיבית

12.       אשר לנקודת המוצא הנורמטיבית, הרי שלמעשה היא לא הייתה שנויה לפניי במחלוקת. המשיבים טענו אמנם לאי תחולה ישירה של חוק חופש המידע על החלטותיהם, בעוד שהעותרת טענה לתחולה ישירה שכזו. אכן, הדין החל באזור הוא משטר של "תפיסה לוחמתית". המפקד הצבאי שואב את סמכויותיו מכללי המשפט הבין-לאומי ומן הדין המקומי החל באזור, הכולל הן את הדין ששרר באזור בטרם התפיסה הצבאית (הדין הירדני) והן חקיקה חדשה שנחקקה על ידי המפקד הצבאי. לצד אלו, חלים על המפקד הצבאי באזור יהודה ושומרון עקרונות המשפט המינהלי הישראלי (ראו בג"ץ 393/82 ג'מעית אסכאן נ' מפקד כוחות צה"ל פ"ד לז(4) 785, 792-793 (1983); ולאחרונה בג"ץ 7434/11 נצאר נ' המפקד הצבאי (10.2.2013, פסקה 5 לפסק דינו של כב' השופט י' דנציגר, והאסמכתאות שם)). בכל הקשור לחוק חופש המידע ותחולתו באזור על המפקד הצבאי, הרי שמשעה שהמשיבים הצהירו לפני בית המשפט שהם מחילים על עצמם את הוראות החוק ועקרונותיו, אין עוד מחלוקת של ממש בין הצדדים בכל הקשור בדין המהותי שחל על המשיבים והעקרונות שעל פיהם הם צריכים להפעיל את שיקול דעתם (ראו עוד עת"מ (י-ם) 1916/09 יש דין - ארגון מתנדבים לזכויות אדם נ' המינהל האזרחי (18.4.2012)). הצדדים נחלקו אמנם בשאלת האיזונים השונים הנדרשים בנסיבות העניין - שעה שמדובר במידע על מקרקעין הנמצאים באזור והרשומים במרשם המקרקעין שבאזור. אלא שמחלוקת זו - אליה נידרש להלן - אינה מצויה בשאלת תחולתן המהותית של הוראות חוק חופש המידע ועקרונותיו ככאלה, אלא בכל הקשור בהוראת הנוהל שעל יסודו נדחתה הבקשה שהגישה העותרת. נפנה מבטנו אפוא לעניין זה שהוא לב המחלוקת.